Actualiteiten

Bewijsregels voor oplegging bestuurlijke boete

Op 21 april 2017 is op onze website een artikel geplaatst over bewijs in bestuurlijke boetezaken. In dergelijke zaken worden regelmatig forse boetes opgelegd, terwijl het nog maar de vraag is of er voldoende bewijs is dat de overtreding is begaan. De staatsraad advocaat-generaal heeft op 12 april 2017 over deze kwestie een conclusie geschreven nadat de Grote Kamer van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) hierom had gevraagd. Een link naar dit bericht vindt u hier.   

Op 5 juli 2017 heeft de ABRvS uitspraak gedaan in deze kwestie.  

Ten onrechte boete opgelegd

Allereerst is beslist dat het betreffende bedrijf niet beboet had mogen worden. Het bedrijf was beboet, omdat de arbeidsinspecteur had geconstateerd dat er Roemeense vreemdelingen voor het bedrijf hadden gewerkt zonder dat aan hen een tewerkstellingsvergunning was verleend. Zo'n vergunning is echter niet vereist als er sprake is van grensoverschrijdende dienstverlening. Volgens de ABRvS blijkt uit het boeterapport van de arbeidsinspecteur en de verklaringen over de werkzaamheden niet eenduidig of er wel of geen grensoverschrijdende diensten waren verleend. In zo'n geval moet het bedrijf, volgens vaste jurisprudentie, het voordeel van de twijfel krijgen, omdat niet onomstotelijk kan worden vastgesteld dat er geen sprake was van grensoverschrijdende dienstverlening. Om die reden is de opgelegde boete van € 512.000,00 vernietigd.  

Vertaling stukken en tolken

Volgens de ABRvS heeft degene aan wie een punitieve sanctie wordt opgelegd, geen onbeperkt recht op een volledige vertaling van alle processtukken, waaronder de bewijsstukken. Van belang is dat de degene aan wie de sanctie wordt opgelegd moet kunnen begrijpen wat er in de procedure gebeurt en hij moet in staat zijn om een effectieve verdediging te voeren.   

De ABRvS blijft erbij dat de wetgever bewust ervoor heeft gekozen om de Wet beëdigde tolken en vertalers niet van toepassing te verklaren op bestuurlijke boetezaken. Dit betekent dat er dus geen verplichting geldt voor het bestuursorgaan om in dergelijke zaken bij het afnemen van een verhoor van een buitenlandse getuige gebruik te maken een beëdigde tolk die al dan niet lijfelijk aanwezig is.

Ondertekende verklaringen

In deze procedure is aangevoerd dat niet alle getuigenverklaringen door de Roemeense vreemdelingen zijn ondertekend. De ABRvS overweegt in dit kader dat mag worden verwacht dat de opsteller van het boeterapport het ondertekent, maar dat er in bepaalde gevallen goede gronden kunnen zijn om dit achterwege te laten. In dat geval kan de bestuursrechter wel verlangen dat de identiteit van de opsteller enkel aan hem bekend wordt gemaakt. Net zoals in strafzaken, ligt het in het bestuurlijke boeterecht voor de hand dat getuigen hun verklaringen ondertekenen als zij kunnen instemmen met de inhoud ervan. Mocht een handtekening echter ontbreken, dan heeft dit geen dwingende bewijsrechtelijke consequenties. Het kan enkel leiden tot discussies over de juistheid van de verklaring.  

Betrouwbaarheid bewijsmiddelen

Het ligt volgens de ABRvS niet voor de hand dat het bestuursorgaan in zijn onderzoek naar overtredingen getuigen eerst duidelijk maakt wat de achtergrond is van het onderzoek en van het verhoor. Bij de vereiste onbevangen houding van een getuige past niet dat hij door een dergelijke toelichting zijn antwoorden gaat wikken en wegen. Het is in beginsel toelaatbaar dat in een later stadium afwijkende getuigenverklaringen, al dan niet afgelegd op initiatief van de verdediging, aan de rechter worden voorgelegd. Het is dan aan de rechter om deze verklaringen feitelijk te waarderen. De rechter mag daarbij van belang achten dat de latere verklaringen niet zijn afgelegd ten overstaan van het bestuursorgaan en dat getuigen wellicht in een vroeger stadium meer geneigd zijn om naar waarheid en onbevangen te verklaren dan in een later stadium.  

De ABRvS blijft vasthouden aan het uitgangspunt dat bij afwezigheid van contra-indicaties in beginsel mag worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt boeterapport en dat bijzondere betekenis toekomt aan hetgeen de opsteller van het rapport uit eigen waarneming of ondervinding heeft verklaard.  

Nieuw bewijs en toepassing bestuurlijke lus

De ABRvS overweegt vervolgens dat de mogelijkheid voor een bestuursorgaan om in een later stadium, zoals de fase van (hoger) beroep, nieuw bewijs te vergaren, wordt begrensd door de goede procesorde. Als het bestuursorgaan na de boeteoplegging nieuw bewijs aandraagt om die boeteoplegging te onderbouwen, terwijl het bestuursorgaan geen goede reden heeft om pas dan met dat bewijs te komen, dan handelt het bestuursorgaan in strijd met de goede procesorde. Al het dragend bewijs - het bewijs dat in redelijkheid aan de boeteoplegging ten grondslag gelegd had kunnen en moeten worden - moet bij die boeteoplegging worden geleverd. Als het bestuursorgaan hieraan wel heeft voldaan maar de discussie in (hoger) beroep aanleiding geeft tot het inbrengen van nieuw bewijs, dan is dat wel toegelaten.  

Ook de toepassing van de bestuurlijke lus wordt begrensd door de goede procesorde. Als in (hoger) beroep een bewijsgebrek aan de boeteoplegging kleeft terwijl het bestuursorgaan ten tijde van de boeteoplegging in redelijkheid over het ontbrekende bewijs had kunnen en moeten beschikken, dan mag er geen bestuurlijke lus worden toegepast. Dit is anders indien toepassing van de bestuurlijke lus nodig is om tot een juiste vaststelling van de hoogte van de boete te komen.  

De uitspraak bevat geen verrassende nieuwe regels voor de vergaring van bewijsmiddelen. Toch blijft het wat ons betreft van groot belang om bij de oplegging van bestuurlijke boete scherp te blijven als het gaat om bewijsmiddelen. Bovenaan blijft immers staan dat allereerst onomstotelijk vast moet staan dat de overtreding daadwerkelijk is begaan. Bestuursorganen beschikken over talloze controlebevoegdheden en maken er te pas en te onpas gebruik van. Zo'n controle kan ineens en soms te lichtzinnig omslaan in een opsporingsonderzoek en leiden tot de oplegging van een forse en misschien wel desastreuze boete voor een bedrijf. Dit alles zonder tussenkomst van een rechter.  

Dit bericht is geplaatst op Donderdag 10 augustus 2017 .

Voor vragen over dit onderwerp kunt u contact opnemen met: